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用改革終結電力系統的壟斷

發布:2018-10-20 點擊數:596

2002年電力體制改革以來,中國電網領域逐漸形成一種超級壟斷的業態,這是之前中國電力發展史上沒有的,也是世界電力能源領域所罕見的:一是行業公共權力的壟斷,既當裁判員,又當一方運動員;二是業務規模的壟斷,企業規模已經超越“規模經濟”的上限;三是業務鏈條的壟斷,既是獨家批發商,又做主要零售商;四是技術創新的壟斷,既是獨家采購商,還是主要供應商……
反壟斷的指向,應包括經濟領域那些缺乏制衡、難以監督、占據一方、自行其是、甚至被輿論稱為“帝國”的壟斷利益集團。6月13日,習近平同志在中央財經領導小組會議上強調“抓緊制定電力體制改革總體方案”——上述這種罕見的超級壟斷業態,作為2002年電力體制改革中試驗性、階段性的負產品,過去沒有,今后也不應長期存在,勢必成為本輪深化電改的主要改革對象。
電網超級壟斷的五大弊端
一是企業規模不經濟。特許壟斷經營是電網技術經濟特性決定的,但壟斷企業的規模大小應符合基本的經濟規律,過大或過小都會影響經營效益。目前世界電力行業存在“大國無巨頭”的現象,中國國家電網公司的企業規模早已超出世界電力行業的一般規律,多項財務指標卻一直遠遠落后于國際平均水平;與國內的南方電網公司相比,在全面涉及盈利能力、償債及資產運作能力、勞動生產率、成長性的7年71次指標對比中,也以12:59系統性地落后——在企業基礎條件以及領導班子個人努力基本相當的情況下,恰恰證明其作為一個企業已經超越了合理的規模經濟臨界點,無法實現更佳效益,規模過大勉為其難。
二是缺乏比較競爭機制。2002年廠網分開,使中國發電環節形成多元競爭市場格局;而電網環節保持壟斷經營,十余年后在投入產出、單位造價、勞動生產率等諸多方面顯著落后。例如,2011年電源建設投資為2003年的2倍左右,但年度新增裝機容量卻達到2.5—3倍,增長幅度始終高于投資;而同期電網建設投資為2003年的3.5倍左右,但年度新增規模,不論是110KV及以上電力線路長度還是變電設備容量,其產出的增長幅度都始終低于投資。又如,2010年火力發電工程造價只有2002年的80%左右,在物價普遍上漲的情況下仍顯著下降;而同期各電壓等級交流送電工程的單位造價卻普遍增加五成左右,變電工程除500KV以外也普遍增長,缺乏比較競爭成為電網工程單位造價普遍提高的公認的制度性因素。
三是盲目投資擴張。電網環節由于壟斷利益驅動而盲目投資,在設備利用率上明顯存在浪費。中國輸電線路裝機比、線路電量比分別只有美國的59%及65%,比日本更遠遠不如。目前中國電力規模完全堪比美國,但美國很多線路設備建成于上世紀五六十年代,至今保持良好運營,而中國在電網設備利用率很低的同時依然長期存在送不出、落不下以及“卡脖子”現象。另外,美國、日本、加拿大、巴西等國一回路交流500KV輸電線路的輸送功率一般能夠達到100萬千瓦以上,而目前中國電網的線路利用率普遍只有這一水平的一半左右。
四是削弱地方供電保障。電力保障屬于典型的地方公共事務,新中國成立以來中國管電體制雖多次沿革,但在大多數時間保持了省以下雙重管理的體制。2002年以來,中央電網企業以高度集權方式進入地方領域,地方政府逐漸淡出電力特別是電網事務,后者逐漸形成“用戶心態”,前者卻難以滿足全國各地有差異的用電需求。近年來,“十一五”期間全國110KV及以下低壓配電網的線路長度、變電設備容量分別增長23.8%與67.2%,而同期220—750KV輸電網的兩項指標則分別增長70.4%與135.4%,電網央企對于基層供電的投資建設始終力度不足,削弱了地方供電的保障與發展機制。
五是放大壟斷副作用。新中國成立以來在“電力部”等政企一體的組織機構以內,各級調度局、調度所自成體系,與發電/供電/超高壓等均分開獨立運作,雖與社會之間存在“獨家辦電”,但在中國電力行業內部并不存在壟斷的基因。2002年電改廠網分開之后,一方面進入多元化市場化的新歷史階段,一方面調度機構與輸供電企業一體,行業公器逐步淪為企業牟利的工具,中國電力的壟斷問題才迅速凸顯——借助強大的公共權力、龐大的企業規模,電網企業不斷謀求超額利益,從傳統發電企業到新能源企業,從裝置企業到地方電力都與其矛盾不斷,甚至政府部門與監管機構都對其無可奈何,這種試驗性階段性的制度安排無疑放大了壟斷的負面作用。
對于中國電網領域的超級壟斷業態來說,規模壟斷是市場基礎,業務壟斷是制度核心,權力壟斷是強力保障,創新壟斷是兌付延伸。由此形成其超額壟斷利益的四大來源:一是模糊成本——目前全國平均電價中電網環節差價已達1/3左右,收益空間遠高于燃料成本占70%的發電環節;二是獨家報價——目前特高壓工程的單位公里造價已超過一億元,而且缺乏比較、難以抑制;三是業務延伸——通過強勢進入裝置產業,借助優勢市場地位實現最大利益收割;四是規避監管——通過大規模海外投資,在轉移國內收益的同時規避監管。
通過電網重組抑制超級壟斷
首先,目前中國電網企業的規模設置屬于改革決策過程中試驗性/階段性的人為設置。
根據張國寶同志向媒體透露:2002年電改經歷過復雜的博弈,出現過“一張網”“四張網”“六張網”等多個方案,最終通過妥協折中,形成了目前國家電網26省/南方電網5省/內蒙古電網1省的特殊的市場格局。由此可見,目前中國電網企業的規模設置屬于改革決策過程中試驗性/階段性的人為設置。
壟斷是一種自然現象,不必否認集權壟斷帶來的管理效率與企業利益,但更需要強調更高層面的產業效益與社會福利。在絕大多數國家,電網都是特許壟斷經營的;但與此同時,各級政府代表社會公眾利益對壟斷集團進行監管、抑制、制度安排與調整改革,在經濟上是常見的,在政治上則是政府必須做且必須不斷努力做好的——26:5:1的過渡性的格局不應長期沒有結論。
其次,中國國家電網公司的企業規模已超出世界電力行業的一般規律。
每年的世界500強排行榜上都有20—30家大型電力(能源)企業。中國國家電網公司的資產規模、營業收入長期高達世界同行平均水平的2-3倍,員工規模更達10倍左右,而在盈利能力、勞動生產率等多項財務指標方面一直遠遠落后于國際平均水平;即使與國內的南方電網公司相比,在多年多項財務經營指標的對比中,也呈系統性落后的局面。類似的“大≠美”現象同樣存在于法國電力、東京電力、意大利電力、美國安然及德國意昂等超大型電力企業(安然已破產)。
目前世界電力行業存在“大國無巨頭”現象,俄羅斯、加拿大、美國、巴西、澳大利亞、印度、阿根廷等領土面積大國(除了中國)目前均很少有超大型電力企業。它們或者不發展全國性超大型電力企業(美國),或者對原有超大企業進行拆分或改革(俄羅斯、阿根廷)。歐洲的超大型電力(能源)企業較多,但市場高度開放、多元競爭激烈,并受到政府嚴格監管與社會高度警惕,德國萊茵等著名電力(能源)巨頭即被多次實施反壟斷調查或制裁。
第三,國網公司一家獨大的市場地位與世界主要經濟體的市場格局反差明顯。
目前世界主要經濟體的電力(能源)領域都形成了比較均衡的市場格局。其中,美國的市場格局高度均衡,即使是第20名企業的營收規模依然可達第一名的50%;歐洲各國間已高度開放,所有大型電力(能源)企業都難以獨占市場,前5大企業均屬同一量級;日本電力(能源)企業的數量雖然較少,但即使最大的東京電力公司所占比例也只有32%。
而中國電力(能源)產業領域卻呈現一種一家獨大的畸形市場格局——作為規模第一名的國家電網公司,其營收規模超過了第二至第十名所有企業之和,全國上千家電力(能源)企業中,只有4家能夠達到國家電網的1/10。在世界主要經濟體中,這樣一家獨大的市場格局可以說是絕無僅有。
最后,電網拆分,在操作層面的“風險成效比”最小。
將壟斷集團作為改革主要對象
重組全國電網企業,應作為本輪深化電改的重要任務,這不僅是對2002年市場化探索的負責任的一個交待,對這一世界電力發展史上最奢華的規模經濟實證給予結題,同時具有顯著的現實意義,在操作層面也“風險成效比”最小。
一是規模經濟效益,重組全國電網企業,拆分超過“規模經濟”合理上限的超大型電網公司,可以直接改善企業經營、獲得規模經濟效益;
二是比較競爭效益,通過重組在電網環節形成N家規模均衡可比的電網企業,參照2002年廠網分開以來發電環節的經驗,可直接獲得比較競爭效益;
三是合理推進全國聯網,打破超大規模的企業壟斷之后,有利于在電網規劃環節提高中立性與專業性,特別是在全國聯網領域有利于減少利益糾葛、實現科學決策;
四是促進信息公開,N家同類型的特許壟斷企業與一家超大規模的壟斷企業相比,不但信息更加透明,而且直接增加了可比性,有利于政府的管制與決策;
五是有利電能攤銷,打破超大規模的企業壟斷之后,各市場主體更加均衡更加平等,可再生能源并網/跨省跨區電能攤銷等領域更有利于落實國家產業政策;
六是優化產業格局,打破超大規模的企業壟斷之后,產業格局更加均衡而多元化,有利于維護市場秩序,實現電網向新技術新產業的無歧視開放,也利于改進地方關系保障基層供電;
七是促進發展改革,打破超大規模的企業壟斷之后,有利于電網企業更快建立現代企業制度,實現上市融資、混合所有制等多項探索,也利于進一步深化電改;
八是有利決策執行,根據張國寶同志向媒體透露,2002年電改前期廠網分開方案的阻力很大,但當決策確定之后有關方面的關注點迅速轉向資產劃分、人事布局等方面。同理,調度獨立/電網重組等項改革的關鍵,在于決策而非操作層面,而一旦明確決策銳意改革,必將極大地扭轉改革博弈的態勢,減少阻力、增加助力。
電力市場化改革的核心,就是調度、交易、輸電等公共職能的制度安排,為避免形成公共權力的壟斷,絕大多數國家對此都采取了不同形式不同程度的三者分離。而中國由于對市場化改革內涵以及產業運行機理認識不到位,在市場化改革過程中反而出現超級利益集團,人為放大了壟斷的負面效果,同時造成國家對于電力領域的控制與決策能力下降——在新的歷史時期,必須通過進一步深化改革,打破超級壟斷,重回市場化改革的正軌。
新中國成立以來,管電體制僅國家層面即歷經了11次沿革,改革已是常態。任何方案都具有階段性、但同時應不斷進步,任何具體措施都可以妥協,但固化利益謀千秋萬代是不可能的。如果說“廠網分開”“網運分開”代表了十年前改革者的智慧,那么在十年之后就必須增加“分類管制”,特別是對于這十年間形成的超級壟斷利益集團,有必要針對性地作為改革的主要對象,通過調度獨立除其保障,通過企業重組弱其基礎,通過重新確立電網企業的功能定位與營利模式來徹底改變其機制,促使其重拾服務性/公益性/基礎性/專業性,為經濟社會發展貢獻應有的正面價值。

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